上海郊区，村民正在用挖土机挖宅基地。目前的宅基地置换更多的是一种建设用地指标的置换。一旦政策放开，农村宅基地的升值潜力将难以估算。 CFP图
与农用地承包权将可“以多种方式流转”不同，农村土地改革中的另一核心环节——集体建设用地流转，虽然地方上试验、试点不断，但一些专家认为在今日召开的十七届三中全会上，对此问题有“新说法”的可能性不大。
而且，在十七届三中全会召开之前中央高层的考察行程中，关于土地流转问题的表述，只是农村土地承包权将“以多种方式流转”，并未涉及集体建设用地流转问题。
不过，没有“新说法”并非意味着没有新动作。国土资源部（下称“国土部”）部长徐绍史7日即表示，当前和今后一段时期，国土部门要贯彻落实好的党的十七届三中全会精神。特别是在改革征地制度、完善土地补偿制度，促进农村土地流转等方面早作研究。
全国难“遍地开花”
国土部全国土地利用总体规划专家组专家、中国土地协会副理事长王万茂对《第一财经日报》表示：“农村集体建设用地的流转推行得不是很通畅，目前更多的只能靠一些试点地区或‘综改’地区去进行个案推广，难在全国遍地开花。”
在王万茂看来，推行“不通畅”的一个主要原因，是实践与一些现行法律有抵触，而法律的修改又非一朝一夕可完成。
农用地承包权流转早已由《农村土地承包法》明文规定，其合法流转受到法律保护。相比之下，现行《土地管理法》则规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”集体建设用地流转的途径，由此被挤压。
2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，对集体土地流转问题进行了第一次界定：在符合规划的前提下，村庄集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
此后，广东、天津等地的试点次第展开，国土部门也在强化与地方的探索性合作。今年8月，该部与天津、重庆、成都签署合作备忘录，以探索集体建设用地流转、推进建立城乡统一的土地交易市场。
但与集体土地流转的地方实践相伴的是，问题和争议从未停止。
在集体非农建设用地自发无序的流转过程中，出现了非法转让与出租、交易混乱等问题。而且由于利益冲动，不少地区在未经规划许可和正常审批的情况下，擅自将农用地转为建设用地。
王万茂认为，正是因为新出现的问题很多，以至于集体建设土地流转还停留在试点阶段，政策上难以放开，“农村集体建设用地流转的政策口子不敢开，一开口子，各类问题就都出来了，风险太大。”
国务院办公厅去年12月下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》便严厉地指出：“任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。”
对于此次三中全会是否会在集体建设用地流转问题上有所突破，王万茂持保守态度。
寄望土地法规修改？
现有法律体系无法解决集体建设土地流转问题，法律的修改或新法的制定也就更为各界所寄望。
中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云对本报记者表示，目前在土地流转方面，存在下位的政策、法规侵犯上位法的问题。《宪法》对土地的权利规定得比较宽泛，基本没有区分是否建设用地，而《土地管理法》对此进行了限制，而再往下的一些政策法规，在此基础上又作一些限制。
在政策层面尚难获得实质性突破的情况下，只能由一些特殊地区先行试点。不过邹晓云认为，目前一些试点地区的做法能给未来的制度建设提供多少经验和指导，还有待观察。
国土部去年曾表示，对于农村集体建设用地流转的办法，该部将不断地总结经验，在适当的时机再提交国家立法机构，通过立法来解决。
已经酝酿多年的新一轮《土地管理法》修改，也一度为外界打开过集体建设用地流转的想象空间。
日前有媒体报道，正在修订的《土地管理法》将确认集体建设用地、宅基地和农用地使用权流转的合法性。
在城市房地产业近年高歌猛进的背景下，一旦政策放开，农村宅基地的升值潜力将难以估算。
不过，王万茂对此不乐观。他认为修订后的《土地管理法》是否会允许包括农村宅基地流转入市，目前不会有定论，“（宅基地入市）问题是最敏感、最难的，在这个问题上政策底线一直没有被突破过。”
邹晓云也认为，在包括小产权房在内的宅基地问题上，最近几年政策上不太可能出现松动，中央不会鼓励到农村去发展房地产。
同样，地方在试点过程中对此问题也比较审慎。无论是开集体建设土地流转地方立法先河的广东省，还是本月5日刚刚出台集体建设用地流转试行办法的河北省，都在立法文件中强调“宅基地不得流转”或“通过集体建设用地使用权流转取得的集体建设用地不得用于商品住宅开发”。
而对于浙江嘉兴近期推行的“以宅基地置换城镇住房”试点，邹晓云认为，严格意义上来说，这并不是流转，更多的是一种建设用地指标的置换，“你在那边腾出了多少，才可以在这边占用多少。”
经济学家厉以宁近日接受采访时也表示，相比于“宅基地随承包土地的流转而一并流转”，以及“直接出售宅基地”这两种方式，置换才可能是处理农民宅基地的方式中的最佳选择。[1] [2] 下一页
